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Titolare della tariffa incentivante e titolare dei titoli autorizzatori devono coincidere
Il titolare della tariffa incentivante è colui che è titolare dei titoli autorizzatori relativi l’impianto, essendo a lui imputabile, in termini giuridici, la riferibilità dell’iniziativa. Nei casi in cui il Gestore dei Servizi Energetici (di seguito “GSE”) riscontra una mancata corrispondenza delle due citate titolarità è tenuto a revocare gli incentivi pubblici di cui godono gli impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile, al fine di evitare un indebito esborso di denaro pubblico. Solitamente, l’esigenza di volturare i titoli nasce in coincidenza di una vicenda successoria riguardante l’attività̀ autorizzata cui consegue la sostituzione dell’originario intestatario con un nuovo titolare subentrante. Pertanto, ai fini del mantenimento degli incentivi previsti dalla legge, è fondamentale che al mutamento della titolarità corrisponda il trasferimento di tutti i titoli autorizzatori.
Mancata voltura dei titoli autorizzatori
Il presupposto che legittima l’agire del GSE può derivare dalla mancanza della voltura dell’Autorizzazione Unica, del Permesso di Costruire o della DIA cui consegue il recupero di tutte le somme già erogate secondo quanto previsto dall’art. 42, D. Lgs. n. 28/2011. Ai fini che qui interessano, si pone l’attenzione sulla mancata voltura della Autorizzazione Unica, rilasciata ai sensi dell’art. 12 del D. Lgs. n. 387/2003, e costituente titolo per costruire ed esercire l’impianto in conformità al progetto approvato. Copioso il contenzioso amministrativo sul punto che, tuttavia, non è riuscito a individuare una soluzione unanime riguardante le modalità con cui debba attuarsi la voltura, se cioè debba consistere in un provvedimento espresso o meno.
Primo orientamento: la voltura dell’Autorizzazione Unica deve essere espressa
L’orientamento maggioritario ritiene che la voltura espressa sia un requisito sostanziale per il mantenimento degli incentivi e non una mera formalità (cfr. TAR Lazio, Sez. III, n. 212/2015).
A fronte di questo orientamento il soggetto titolare dell’Autorizzazione Unica non può disporne a suo piacimento, pur essendo l’astratta volturabilità dei titoli prassi da sempre pacificamente ammessa in giurisprudenza, in virtù del principio generale della circolazione giuridica dei beni e dei titoli rappresentativi di essi. Nel caso in esame, infatti, la giurisprudenza ritiene indispensabile una nuova valutazione espressa dell’Amministrazione dal momento che il provvedimento autorizzativo è connotato da un effetto ampliativo della sfera giuridica che si produce solo ed esclusivamente in capo al soggetto specificamente indicato nell’atto stesso (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 5106/2018).
Secondo orientamento: ammessa la voltura dell’Autorizzazione Unica mediante SCIA
Diversamente, una recente giurisprudenza ha riconosciuto valida la voltura dell’Autorizzazione Unica per un impianto eolico effettuata mediante semplice SCIA, senza la necessità di un atto di voltura emesso dall’Amministrazione e nell’ottica della semplificazione amministrativa. Ciò in quanto il trasferimento, costituendo una novazione soggettiva del titolo abilitativo, non richiede un’ulteriore valutazione circa il possesso dei requisiti né tantomeno un provvedimento espresso e/o una presa d’atto da parte dell’ente (cfr. TAR Lazio, Sez. III, n. 7276/2014). La peculiare natura dell’attività di produzione di energia fa si che questa sia assoggettata a un primo ordine di controlli amministrativi che non occorre riproporre in sede di voltura. L’assunto è stato confermato anche dal Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 5412/2018, secondo cui “al fine di favorire il principio generale della circolazione giuridica dei beni e dei titoli, sono utilizzabili istituti di semplificazione amministrativa per le successive modificazioni dal lato soggettivo dei medesimi.” Secondo tale prospettiva, dunque, l’istituto della SCIA è quello volto alla maggiore semplificazione possibile.
La SCIA come garanzia dell’interesse pubblico
La nozione di SCIA risultante dall’art. 19 della L. n. 241/1990 (che riguarda qualsiasi ipotesi di “autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale […]”) può applicarsi anche alla verifica dell’avvenuto trasferimento dal soggetto originario titolare ad altro soggetto “subentrante” del titolo abilitativo già posseduto in capo al primo. La norma non pone distinzione tra primo rilascio del titolo e sua successiva – eventuale – voltura: nel silenzio della norma introdurre limiti alla presentazione della SCIA tradirebbe la ratio legis dell’istituto (in tal senso si è orientato il Consiglio di Stato con ordinanza n. 3524 dell’11/09/2013). La SCIA, dunque, non si sostituisce all’Autorizzazione Unica ma ne consente unicamente la voltura. L’interesse pubblico continua ad essere adeguatamente garantito dal potere-dovere inibitorio di cui è titolare l’Amministrazione destinataria della SCIA, tenuta a svolgere le necessarie verifiche e, “in caso di accertata carenza dei requisiti”, vietare la prosecuzione dell’attività (art. 19, comma 3, L. n. 241/1990). Nei casi di attività liberalizzate, quale il caso in esame, l’accertamento doveroso dell’Amministrazione si riduce al mero riscontro della sussistenza degli inerenti requisiti di legge, specifici (contemplati dalla normativa di settore) o generali.
Infine, si segnala che, sempre nell’ottica della semplificazione, la Regione Lombardia, con la d.d.u.o. 2 ottobre 2018 n. 13953, ha previsto un modulo standard di istanze di voltura su tutto il territorio lombardo e ha imposto che la procedura avvenga telematicamente. Tuttavia, la Regione Lombardia non ha semplificato fino al punto di ammettere un silenzio assenso.
