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Tra i caratteri distintivi del c.d. “Decreto Ronchi” (d.lg. 22/1997) v’era senz’altro la costituzione di due distinti ed alternativi regimi di recupero dei rifiuti (tanto pericolosi quanto non pericolosi):
1. quello ordinario, disciplinato dagli artt. 27 e 28, che si fondava su di un’attività istruttoria complessa, tale da generare un titolo autorizzativo strutturato e coerente con lo specifico impianto che si intendeva esercire;
2. quello semplificato, di cui all’art. 31, basato su una drastica deflazione procedimentale ed imperniato su requisiti tecnici (standardizzati) definiti da tre Decreti Ministeriali (5 febbraio 1998 per i rifiuti non pericolosi, 12 giugno 2002, n. 161 per quelli pericolosi e 269/2005 per i rifiuti pericolosi navali).
Il carattere alternativo dei due regimi, in uno con la consapevole non esaustività tecnica delle modalità di gestione previste per il regime semplificato, erano chiari al legislatore del 1997. All’art. 31 comma 6 esso ha infatti previsto che «l'autorizzazione all'esercizio nei predetti impianti di operazioni di recupero di rifiuti non individuati ai sensi del presente articolo [quello sulle semplificate] resta comunque sottoposta alle disposizioni di cui agli articoli 27 e 28 [sulle autorizzazioni ordinarie]».
La dicotomia tra i due regimi è stata poi confermata dal legislatore del 2006, che nel c.d. Testo Unico Ambientale ha contrapposto al recupero in ordinaria (art. 208 d.lg. 152/2006), nel quale sono comprese anche le autorizzazioni di carattere sperimentale ed Integrate (cc.dd. AIA), quello semplificato (artt. 214 e 216 d.lg. 152/2006), mantenendo l’alternatività delle due discipline (art. 216 comma 7).
Ad emanare i titoli autorizzativi erano sempre gli Enti locali (Regioni o Province a seconda delle deleghe), che se nel primo caso decidevano all’esito dell’istruttoria e sulla base della propria discrezionalità tecnica, nel secondo si limitavano a verificare la conformità dell’esercizio agli standard tecnici definiti dai tre menzionati DM.
Nonostante il veloce progresso tecnico legato alle attività di recupero e riciclaggio di rifiuti, i cardini delle autorizzazioni semplificate rimasero, inspiegabilmente, i tre Decreti della fine degli anni ’90 e dell’inizio degli anni 2000, oggetto di limitatissimi e comunque insufficienti aggiornamenti.
Nel marzo 2018 un evento inatteso ha sconquassato la disciplina autorizzativa nazionale. Con la sentenza n. 1229/2018, il Consiglio di Stato, infatti, affermando l’impossibilità per gli Enti territoriali di definire criteri specifici di recupero nelle singole autorizzazioni, ha di fatto imbrigliato il recupero ordinario. Alla base della pronuncia, vi è un complesso rapporto gerarchico tra fonti normative e regolamentari nazionali e comunitarie, sommato alla ritenuta necessaria (ma non meglio specificata) uniformità applicativa dei requisiti di recupero (ordinario, sperimentale ed integrato) sul territorio nazionale.
In termini più generali, è noto, anche al legislatore, che per realizzare una economia circolare, vero mantra degli ultimi due decenni, è necessario garantire una filiera del recupero e del riciclaggio tale da prevedere il conferimento in discarica, come il recupero energetico di rifiuti, come soluzioni residuali e non preferibili. Prevenzione, riduzione, riuso, riutilizzo e recupero di rifiuti (compreso il riciclaggio) sono infatti i capisaldi della politica europea del c.d. waste management, ufficializzata dal 2008 con la direttiva 98 e recentemente modificata dalla 2018/851.
Nella prospettiva comunitaria, la sentenza del Consiglio di Stato ha rappresentato un intoppo tutt’altro che indifferente alla circular economy. La pronuncia, infatti, per quanto isolata e vincolante tra le sole parti in causa (Regione Veneto ed una Società), ha paralizzato il mercato italiano del recupero: quasi tutte le amministrazioni territoriali hanno infatti sospeso, archiviato o addirittura non attivato le istruttorie per i nuovi impianti.
A distanza di quasi 18 mesi dalla sentenza del Consiglio di Stato, il legislatore ha deciso di intervenire con una novella contenuta nella legge n. 55/2019 (in G.U. n. 140 del 17.06.2019) di conversione, con modifiche, del d.l. n. 32/2019, il c.d. “Sblocca cantieri”. Il nuovo articolo 1 comma 19 del decreto interviene, riscrivendolo integralmente, sul regime transitorio di cui all’art. 184-ter comma 3 del d.lg. 152/2006 (la disposizione sulla quale era intervenuto in via interpretativa il Consiglio di Stato).
La nuova disposizione prevede oggi, nella sostanza, che in difetto di regolamentazioni specifiche comunitarie o nazionali, le autorità territoriali possono emanare nuove autorizzazioni ordinarie, sperimentali ed integrate, a patto di applicare (necessariamente) quanto previsto nei DM 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002 n. 161 e 17 novembre 2005 n. 269. In altre parole, la novella estende alle autorizzazioni ordinarie gli standard ed i requisiti tecnici che dal 1998 caratterizzano il recupero di rifiuti in regime semplificato (ad eccezione che per i quantitativi di rifiuti trattabili).
Ogni novella dovrebbe portare ad un progresso tanto normativo quanto sociale. In questo caso, tuttavia, lo Sblocca cantieri ha fatto venire meno la dicotomia autorizzativa che aveva illuminato il legislatore del 1997 (come quello del 2006), ai danni degli operatori del settore del recupero di rifiuti, che si trovano oggi nell’impossibilità di ottenere titoli autorizzativi che da un punto di vista tecnico siano più aggiornati ed innovativi di ciò che costituiva lo standard alla fine degli anni ’90.
