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Il fatto
Con appello al CDS il ricorrente impugnava la sentenza del Tar Lazio che aveva rigettato il ricorso per ottenere l'annullamento del provvedimento di diniego al rilascio dell'attestato di libera circolazione e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano - Ufficio Esportazione. In particolare si trattava del dipinto: "Ritratto di Olga Oberhummer" di Franz von Stuck (Tettenweiss 1863 - Monaco di Baviera 1928) della prima metà del 1907.
La normativa
Il potere ministeriale di vincolo è soggetto all'art. 68 d.lgs. 42 del 2004 che sancisce: "L'ufficio di esportazione, accertata la congruità del valore indicato, rilascia o nega con motivato giudizio, anche sulla base delle segnalazioni ricevute, l'attestato di libera circolazione, dandone comunicazione all'interessato entro quaranta giorni dalla presentazione della cosa.
In termini attuativi, successivamente, è stato approvato il decreto ministeriale n. 537 del 2017 il quale precisa che le relazioni a supporto del diniego all'esportazione e il contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse devono sempre essere sviluppate in maniera esaustiva, con motivazioni puntuali riferimenti bibliografici aggiornati se disponibili, e attraverso l'associazione di più di un principio di rilevanza tra quelli riformulati nei nuovi indirizzi, soprattutto nei casi in cui sembra essere predominante una valutazione legata alla qualità artistica del bene, non sufficiente da sola a giustificare un provvedimento di tutela.
Le valutazioni del CDS sulla discrezionalità tecnica e amministrativa
In motivazione il CDS richiama un orientamento giuridico, aggiungiamo condivisibile, in forza del quale le valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze (c.d. "discrezionalità tecnica") possono svolgersi non in base al mero controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell'attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro coerenza e correttezza.
Sul versante delle scelte politico-amministrative (c.d. "discrezionalità amministrativa"), invece, il sindacato giurisdizionale è volto a giudicare se l'Autorità pubblica abbia violato il principio di ragionevolezza tecnica in coerenza ai fatti accertati, alle regole tecniche e procedimentali predeterminate; senza che sia invece consentito sostituire le valutazioni, anche opinabili, dell'amministrazione con quelle giudiziali.
Le motivazioni del CDS a sostegno della legittimità dei limiti alla circolazione dei beni culturali
L'articolo 10, norma richiamata dall'art. 68 in tema di attestato di libera circolazione dell'interesse eccezionale per l'integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione (comma 3, lett. d-bis, inserito nel corpo del Codice dalla previsione di cui all'art. 1, comma 175, della L. n. 124/2017), costituisce una norma di salvaguardia volta ad evitare che, in ragione delle nuove ipotesi normative introdotte, possa disporsi il definitivo trasferimento all'estero di opere che rivestano un rilievo eccezionale per l'integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione.
Si tratta di disposizione che, pur aggiungendosi alle ulteriori ipotesi di protezione già previste, risulta prettamente calibrata sul meccanismo della circolazione internazionale dei beni culturali e, come tale, destinata, ad incidere - seppur solo in modo parziale - sulla nozione di eccezione culturale ex art. 36 del TFUE quale limite alla libera circolazione di opere.
Dal complesso di norme si ricava che la ratio della normativa è quella di escludere la circolazione del bene culturale oltre che, nelle ipotesi già previste, anche allorché l'esportazione, tenuto conto dell'eccezionale rilevanza del bene, metta a rischio l'integrità e la completezza del patrimonio culturale nel suo insieme.
Sulla legittimità di porre limiti alla circolazione dei beni culturali
Sebbene i più importanti trattati internazionali promuovono il libero scambio di beni e merci gli Stati Nazionali hanno avvertito la necessità di applicare deroghe per garantire tutela alle opere d’arte di rilevante importanza.
Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) nel titolo II promuove il libero scambio di merci tra gli stati membri ma all’articolo 36 riconosce la particolare natura delle opere d’arte ponendo dei divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificati da motivi di Protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale.
Anche l’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), al fine di garantire una tutela nel commercio di beni che presentano un valore speciale, ha disposto una misura di eccezione all’interno dell’Accordo Generale Sulle Tariffe Doganali e Il Commercio del 1994 (GATT) disciplinata all’art 20.F.
Tuttavia l’eccezione prevista dall’articolo 36 del TFUE, per rimanere in ambito UE, non si riferisce alla nozione di “bene culturale” o “patrimonio culturale” ma al concetto restrittivo di patrimonio nazionale.
Sul punto si segnala la definizione di Andrea Biondi, Professore di European Union Law al King’s College of London, il quale afferma: “solamente quando l’oggetto è di eccezionale importanza artistica può qualificarsi come tesoro nazionale indipendentemente dalla sua connessione con un determinato Paese.
