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Nello specifico, la sentenza del TAR Lazio n. 8786 del 28 giugno 2022 ha investito il D.M. del 20 maggio 2019, emanato ai sensi dell’art. 133, comma 6, d.lgs. n. 163/2006 e recante la “Rilevazione dei prezzi medi per l'anno 2017 e delle variazioni percentuali annuali, in aumento o in diminuzione, superiori al dieci per cento, relative all'anno 2018, ai fini della determinazione delle compensazioni dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi”. Il Decreto è stato annullato nella parte relativa alla variazione di prezzo del Bitume, che il Ministero dovrà rideterminare all’esito di un supplemento di istruttoria volto a chiarire l’effettivo aumento di prezzo registrato sul mercato.
Parallelamente, con la sentenza n. 7215 del 3 giugno 2022, il TAR Lazio ha accolto il ricorso avverso il D.M. 11 novembre 2021, recante le rilevazioni delle variazioni percentuali dei prezzi dei materiali da costruzione più significativi, verificatesi nel primo semestre dell’anno 2021, dichiarato illegittimo con riferimento alle rilevazioni di ben 15 dei 56 materiali monitorati.
Tale ultima pronuncia è di particolare importanza perché ha ad oggetto – sancendone l’inadeguatezza - una delle principali misure messe in campo dal Legislatore per fronteggiare l’eccezionale aumento dei prezzi delle materie prime che sta investendo il mercato delle costruzioni. Si tratta del meccanismo straordinario di adeguamento dei prezzi dei materiali impiegati nei contratti in corso di esecuzione, di cui all’art. 1-septies del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (conv. in legge n. 106/2021).
La disposizione, in deroga all’attuale disciplina del codice appalti, ha previsto, per i materiali da costruzione più significativi, una compensazione, in aumento o in diminuzione, in caso di variazioni percentuali di prezzo, rispetto al prezzo medio dell’anno d’offerta, eccedenti l’8 per cento, se riferite esclusivamente all’anno 2021, ed eccedenti il 10 per cento complessivo, se riferite a più anni.
Tale compensazione è determinata applicando, alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal 1° gennaio 2021 al 31 dicembre 2021, le variazioni dei relativi prezzi rilevate da appositi decreti ministeriali. A tal fine, dapprima, è stato previsto che il MIMS dovesse adottare, entro il 31 ottobre 2021, un decreto volto a rilevare le variazioni di prezzo verificatesi nel primo semestre dell’anno 2021, cui si è provveduto con il Decreto in questione. Successivamente, in forza dell’art. 1, comma 398, della legge 30 dicembre 2021 n. 234, il meccanismo è stato esteso all’intera annualità, con la previsione dell’adozione di un altro decreto entro il 31 marzo 2022, relativo al secondo semestre 2021.
Orbene, in un contesto di eccezionale ed esponenziale aumento dei prezzi, determinato – anziché dal fisiologico fluire del tempo – da circostanze del tutto imprevedibili, tale meccanismo costituisce un importante strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale, atto, da un lato, a salvaguardare la realizzazione delle opere pubbliche e, dall’altro, a supportare le imprese appaltatrici costrette a far fronte all’eccessiva onerosità sopravvenuta, riportando il rischio di esecuzione all’interno di una “alea” pressoché ordinaria. Del resto, la norma, al fine di evitare ipotesi di sovra compensazione delle imprese, definisce in via legislativa il rischio di esecuzione massimo che un operatore può sopportare, consentendo di ottenere un ristoro solo per la parte degli aumenti eccedenti l’8 o il 10%.
Da ciò deriva l’interesse degli operatori economici ad una corretta rilevazione: il mancato riconoscimento anche di pochi punti percentuali – considerato che già si concede alle imprese soltanto l’aumento eccedente la suddetta alea – produce importanti conseguenze economiche, con un effetto indebitamente espropriativo in danno degli appaltatori e un altrettanto indebito arricchimento delle Stazioni Appaltanti.
Sennonché, in assenza di un vincolo normativo in ordine alle modalità di rilevazione, il Ministero ha deciso di utilizzare la medesima procedura seguita ormai da diversi anni per l’adozione dei “decreti-prezzi” annuali di cui all’art. 133, comma 6, d.lgs. n. 163/2006, nonostante si trattasse di una procedura che, già in passato, aveva manifestato evidenti limiti, conducendo ripetutamente a rilevazioni non coerenti con il reale andamento del mercato, e che si è rivelata ancor più inadatta a cogliere le peculiarità di un momento straordinario, come quello attuale, di forti ed eterogenee spinte all’incremento dei prezzi.
Dalla sentenza n. 8786/2022 è emerso, infatti, che si tratta di una procedura non conforme ai basilari principi metodologici in materia di rilevazioni statistiche, i quali, a fronte di dati, quali quelli trasfusi nel D.M. 20 maggio 2019, “che presentavano un certo coefficiente di anomalia e non convergenza rispetto all’andamento del mercato”, avrebbero imposto quantomeno un supplemento di istruttoria, nell’ambito del quale ampliare eventualmente il range delle fonti considerate, per raffrontarle con gli elementi in possesso dell’amministrazione.
Di conseguenza, l’eccezionale contesto economico attuale non poteva che necessitare ancor più di affinamenti del metodo “utili a salvaguardarne il rigore scientifico funzionale alla corretta ed equa applicazione delle compensazioni previste dal D.Lgs 73/2021”, come riconosciuto dalla sentenza n. 7215/2022.
Viceversa, l’operato del Ministero è risultato costellato da una serie di criticità afferenti al reperimento dei dati e alla loro gestione e ‘normalizzazione’”, atte a minarne la complessiva rispondenza alle reali dinamiche dei prezzi di mercato.
In particolare, tale decisione ha sanzionato le esorbitanti, e non facilmente giustificabili, differenze tra i dati resi dai Provveditorati, da un lato, e dalle Camere di Commercio, dall’altro il disallineamento tra le medie dei prezzi ricavate dai due istituti di rilevazione è stato ritenuto talmente ampio “da rendere evidente la presenza di anomalie nel reperimento e nell’elaborazione dei dati stessi”. Così come sono state ritenute anomale le differenze tra i dati forniti dai singoli Provveditorati, non giustificabili solo con le diverse specificità territoriali.
Alla luce di tali elementi, il TAR ha giudicato l’istruttoria ministeriale fortemente carente, sottolineando che, in presenza di simili anomalie – ovvero una situazione che reca difficoltà di reperimento dei dati o che dà evidenza della incompletezza degli stessi o, ancora, in presenza di evidenti incongruenze o anomalie nei dati medesimi –, il Ministero non può risolversi – come fin qui è stato – nella mera acquisizione dei dati e nella loro trasfusione nel decreto, ma deve “attivarsi per acclarare in maniera approfondita la causa che [ha] generato tali anomalie e approntare i necessari correttivi mediante l’implementazione delle informazioni necessarie alla stabilizzazione del dato”.
Al contempo, però, il Giudice amministrativo ha ritenuto di non potersi sostituire all’Amministrazione nella rettifica e/o integrazione dei dati riportati nel Decreto gravato. Pertanto, si è limitato ad imporre al Ministero di dare corso ad un supplemento istruttorio, “per addivenire ad un affinamento delle rilevazioni condotte con riguardo alle voci di prezzo in questione e all’approntamento degli eventuali opportuni correttivi sulle risultanze emerse”, facendo eventualmente ricorso anche a fonti di rilevazione diverse da quelle istituzionali, solitamente consultate, come le banche dati nazionali e internazionali di riferimento dei singoli materiali.
Ad oggi, non è possibile prevedere in che modo il Ministero eseguirà in concreto quanto disposto dalle suddette sentenze. Di certo, però, esse rappresentano un passo importante verso la definizione di un diverso procedimento di rilevazione, in grado finalmente di intercettare il reale andamento dei prezzi e di adeguarsi alle sempre più frequenti anomalie del mercato.
Del resto, tale è l’obiettivo del Legislatore: intercettare le reali oscillazioni dei prezzi dei singoli materiali sul mercato, al fine di arginarne l’impatto sul tessuto imprenditoriale.
Il presente contributo è stato redatto con la collaborazione dell'Avv. Francesco Parisi, Senior associate dello Studio Satta Romano
