# Construction | Inflazione e caro-materiali nei contratti di appalto: quali tutele?

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A partire dal dicembre 2020, in conseguenza del diffondersi della pandemia del virus Sars-Cov-19, si sono verificati imprevisti ed abnormi rincari dei prezzi delle materie prime, dei materiali da costruzione e dei beni necessari nelle attività produttive. A ciò si è affiancata una generalizzata scarsità e indisponibilità sul mercato di alcuni materiali e componenti, anche presumibilmente in ragione delle severe misure di lock-down che hanno continuato a interessare la Cina (paese produttore), con conseguenti ripercussioni sul sistema degli approvvigionamenti, eccezionali allungamenti dei tempi di consegna da parte dei fornitori, e inevitabili riflessi anche sulle tempistiche di esecuzione degli appalti.

La Commissione UE, come riscontrato dai dati economici recentemente diffusi (“Summer 2022 Economic Forecast” pubblicato il 14.7.2022), ha stimato il tasso inflativo generale relativo all’Italia nel 7,4% (il dato più elevato registrato dal 1986), a fronte di una percentuale dello stesso tasso che, nel 2020, si attestava su valori addirittura negativi (0,1%). Questa spirale inflazionistica si è ulteriormente aggravata per effetto del conflitto bellico scoppiato il 24.2.2022 fra Russia ed Ucraina, che ha particolarmente condizionato il comparto dell’energia. Come anche rappresentato dai dati diffusi dall’ISTAT il 15.7.2022, la crescita dei prezzi dei beni energetici è stata stimata nel +48,7%, con tutte le ulteriori e inevitabili ripercussioni sui costi di qualunque attività produttiva.   

Lo scenario descritto impatta fortemente anche nel rapporto tra committente ed esecutore, rischiando spesso di compromettere il buon esito dei contratti di appalto, con gravi pregiudizi per entrambe le parti: il committente vede frustrato l’interesse sotteso alla compiuta realizzazione della commessa, mentre l’appaltatore vede sfumare le iniziali prospettive di utile per ritrovarsi in condizione di esecuzione in perdita ed esposto al rischio di gravi ripercussioni patrimoniali (applicazione di penali contrattuali, escussione della polizza, risoluzione in danno) e reputazionali (segnalazione ad ANAC; esclusione da vendor list e sistemi di qualificazione; configurazione del c.d. “grave illecito professionale”).

Su entrambe le parti del rapporto, inoltre, incombe lo scenario del contenzioso, inevitabile nel caso in cui lo squilibrio sia tale da indurre uno dei contraenti ad attivarsi per lo scioglimento del contratto ormai divenuto irrealizzabile o eccessivamente oneroso.

Per far fronte ai descritti fenomeni e tutelare l’esigenza connessa alla celere e corretta realizzazione dei contratti pubblici, il Legislatore ha adottato vari provvedimenti “emergenziali”, sempre più impattanti, allo scopo di preservare l’equilibrio sinallagmatico durante l’intero arco di esecuzione dell’appalto.

• Dapprima, per tutelare i lavori pubblici in esecuzione del 2021, è stato adottato un meccanismo revisionale di tipo compensativo, operante ex post e basato su decreti ministeriali di rilevazione semestrale degli scostamenti dei prezzi dei materiali da costruzione (cfr. art. 1-septies, D.L. 73/2021).
• In via prospettica, per salvaguardare il sinallagma nei nuovi contratti da aggiudicare, il D.L. n. 4/2022 ha poi introdotto l’obbligo di prevedere clausole revisionali dei prezzi in tutte le procedure di aggiudicazione avviate a decorrere da gennaio 2022, non solo per i lavori, ma anche per i servizi e le forniture. Tale misura, inizialmente prevista in via solo transitoria (con durata limitata sino al 31.12.2023), si è poi stabilizzata come soluzione adottata “a regime ordinario” per tutte le future gare basate sul nuovo emanando Codice dei Contratti Pubblici (avendo il Parlamento espressamente vincolato il Governo, con la Legge Delega n. 78/2022, a disciplinare l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi di gara un regime di revisione dei prezzi al verificarsi di imprevedibili e particolari condizioni di natura oggettiva).
• Ancora, a fronte dell’intensificarsi dei fenomeni inflativi a causa del conflitto russo-ucraino, con il c.d. “decreto Aiuti” (appena convertito in legge nel pieno di una crisi di governo), il Legislatore ha introdotto ulteriori straordinarie misure di adeguamento dei prezzi per tutti gli appalti di lavori pubblici in corso di esecuzione nel 2022, attraverso una straordinaria revisione dei prezzari di riferimento.
• Da ultimo, lo stesso Parlamento, in sede di conversione in legge del c.d. “decreto PNRR 2”, ha introdotto un’apertura sulle varianti contrattuali da “caro materiali”, attraverso un’interpretazione autentica dell’art. 106 del Codice Appalti vigente.

Tenuto conto dell’inedita complessità dell’attuale scenario economico e normativo, tutti gli operatori del settore degli appalti sono chiamati ad impostare attente strategie per minimizzare il rischio di danni a proprio carico, sia nella fase genetica del rapporto contrattuale (in cui si fissano, a volte irreversibilmente, gli elementi del sinallagma), sia nella successiva fase esecutiva (in cui occorre fronteggiare l’eventuale sopravvenienza di imprevedibili fenomeni inflativi che potrebbero compromettere il buon esito del contratto, con danni per entrambe per parti).

• L’operatore economico, in sede di offerta, dovrebbe innanzitutto verificare la presenza di clausole revisionali dei prezzi nella documentazione a base di gara, nonché adottare un adeguato e rigoroso regime di accountability, basato sul costante e documentato monitoraggio dell’andamento dei prezzi (eventualmente ricorrendo alle nuove tecnologie, come la blockchain, che consentono di contenere i costi di una massiccia notarizzazione dei dati) Tanto al fine di poter utilmente usufruire dei meccanismi revisionali in fase esecutiva, e per avanzare richieste di proroga fondate al ricorrere delle situazione previste dalla legge.
• Il committente, dal canto suo, dovrebbe indire procedure di affidamento basandosi su progetti con prezzi aggiornati e quadri economici capienti, sia per consentire la formulazione di offerte non solo concorrenziali, ma anche serie e remunerative (come impone l’art. 97 del Codice Appalti), sia per fronteggiare eventuali sopravvenienze in fase esecutiva (ivi inclusi gli adeguamenti e le compensazioni da riconoscere a fronte dei fenomeni inflativi). Inoltre, i funzionari delle stazioni appaltanti dovrebbero prestare particolare attenzione al rispetto dei numerosi termini decadenziali previsti dalla normativa per l’accesso ai fondi cui attingere in caso di indisponibilità delle risorse finanziarie, onde evitare eventuali responsabilità anche personali.

Nonostante l’ampiezza e la frequenza delle misure normative adottate per fronteggiare questa situazione, continuano tuttavia a permanere numerose problematiche irrisolte.

• In primo luogo, il Legislatore ha rivolto l’attenzione in modo quasi esclusivo verso il comparto dei lavori, lasciando pressoché privi di tutela i contratti di servizi, che – configurandosi quali rapporti di durata – sono anch’essi particolarmente esposti all’incidenza dei fenomeni inflativi.
• Per quanto concerne i lavori, il Legislatore si è premurato di impegnare ingenti risorse per i contratti basati su offerte antecedenti al 31.12.2021, per assicurare la remunerazione delle prestazioni eseguite e contabilizzate nel 2022, senza prevedere però eventuali analoghe misure applicabili negli anni successivi, e dunque ingenerando circospezione e incertezza negli operatori economici chiamati a realizzare opere con cronoprogrammi di durata maggiore.
• Senza considerare che vi sono ancora molti rapporti, impostati su offerte formulate nel 2022, sulla base di procedure indette antecedentemente al D.L. n. 4/2022, che risultano totalmente provvisti di qualunque minima forma di tutela sul piano revisionale.
• Infine, molte problematiche nell’applicazione dei meccanismi revisionali derivano dal fatto che il Legislatore non ha disciplinato adeguatamente la metodologia da applicare per aggiornare il valore economico dei c.d. “nuovi prezzi”.

In disparte tutte le problematiche in esame, spesso ancora insolute per miopia normativa, e che esigono risposte specifiche sul piano tecnico-legale, deve considerarsi che la maggior parte degli intralci causati dal c.d. “caro materiali” possono essere affrontati e risolti positivamente se si instaura un opportuno clima di collaborazione e leale confronto tra le parti del contratto, entrambe interessate al buon esito della commessa. L’impostazione di un dialogo corretto e costruttivo è dunque la premessa più auspicabile per la tutela sia dell’interesse pubblico che di quello privato. Non a caso, come enucleato anche dal D.L. n. 4/2022, il Collegio Consultivo Tecnico rimane una delle sedi privilegiate per la soluzione di questo tipo di problematiche, sia per il valore delle sue determinazioni sul piano giuridico, sia per la prerogativa di poter escludere il configurarsi di eventuali responsabilità erariali.