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Le concessioni balneari pre Direttiva Bolkestein
In base alla normativa previgente, le concessioni balneari avevano una durata predeterminata di 6 anni e si rinnovavano automaticamente, alla scadenza, per ulteriori 6 anni (cfr. art. 1 DL n. 400/1993).
L’art. 37, comma 2 del Codice della Navigazione, inoltre, riconosceva ai titolari delle concessioni il cd. diritto di insistenza: una sorta di prelazione in capo al concessionario, che doveva essere preferito rispetto agli altri operatori al momento della riassegnazione del bene demaniale da parte dell’Amministrazione.
Si configurava così un sistema di estremo favor per il titolare della concessione, con l’annientamento de facto di ogni forma di concorrenza sul mercato.
In questo scenario è entrata in vigore la Direttiva 123/2006/CE (meglio conosciuta come Direttiva Bolkestein o Direttiva Servizi), che ha introdotto il divieto di rinnovo automatico delle concessioni e di attribuzione di vantaggi al concessionario in grado di distorcere la libera concorrenza.
Le concessioni balneari post Direttiva Bolkestein
Scaduto il termine per uniformare la disciplina nazionale ai principi dettati dalla Direttiva Servizi, la Commissione Europea ha avviato una prima procedura di infrazione nei confronti dell’Italia (n. 4909/08), a seguito della quale il legislatore italiano è intervenuto con con l’art. 1, co. 18 del DL 194/2009.
Con tale intervento, da un lato, è stato abrogato l’ultimo periodo del comma 2 dell’art. 37, Cod. Nav. che prevedeva il diritto di insistenza in favore del concessionario e, dall’altro, è stata disposta la proroga di tutte le concessioni balneari in scadenza fino al 31.12.2015.
La reazione degli organi sovranazionali non si è fatta attendere.
La Commissione europea, infatti, ritenendo inadeguato l’intervento del legislatore italiano, ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora complementare alla medesima procedura di infrazione, rilevando che la normativa italiana continuava a contrastare con i principi generali del diritto dell’Unione e con la Direttiva Servizi.
La procedura di infrazione si è poi conclusa nel febbraio 2012, allorché il legislatore italiano, ha delegato al Governo l’adozione di un decreto di riordino e revisione della normativa in tema di concessioni, volto ad adeguare la disciplina interna con i principi eurocomunitari.
Cionondimeno, con l’art. 34-duodecies del DL n. 179/2012 convertito in Legge n. 221/2012, è stata ulteriormente differita la scadenza di tutte le concessioni balneari in essere fino al 31.12.2020.
Ancora una volta, la nuova proroga è stata censurata a livello europeo dalla Corte di Giustizia dell’Unione che, con la sentenza Promoimprese n. C-458-14 del 14.07.2016, ha osservato che il sistema delle proroghe automatiche si poneva in contrasto con la Direttiva Servizi e ha invitato i giudici italiani a farne disapplicazione in virtù del primato del Diritto dell’Unione.
Per porre rimedio a tali criticità, la Legge di Bilancio 2019 ha rinnovato la delega al Governo per la riforma del sistema delle concessioni balneari, demandando allo stesso una ricognizione e una mappatura dei litorali italiani, l’istituzione di un elenco degli operatori interessati alla procedura ad evidenza pubblica, l’individuazione di nuovi modelli di gestione nonché l’imposizione di specifici obblighi in capo ai concessionari a tutela dell’ambiente e della risorsa.
Nell’auspicare un riordino complessivo della materia in ossequio ai principi sovranazionali, tuttavia, il legislatore ha nuovamente prorogato, nelle more dell’attuazione della riforma, la validità delle concessioni per ulteriori 15 anni e cioè fino al 31.12.2033 (cfr art. 1, commi 675-684 della L. 145/2018).
Benché tale ultimo intervento normativo abbia programmato una riforma più strutturata rispetto al passato, l’ulteriore estensione della durata delle concessioni ivi contenuta non è stata comunque gradita dall’Unione Europea. Con lettera di messa in mora del 3 dicembre 2020, infatti, la Commissione ha dato avvio ad una nuova procedura di infrazione nei confronti dell’Italia, contestando ancora una volta la violazione dei principi generali del diritto comunitario e delle disposizioni della Direttiva Servizi (n. 2020/4118).
I più recenti sviluppi: gli interventi dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e il nuovo disegno di legge presentato al Parlamento
La citata proroga disposta con la Legge di Bilancio 2019 ha destato forti dubbi applicativi anche in seno alla giurisprudenza amministrativa che si è mostrata altalenante sul punto, poiché in alcune occasioni ne ha disposto la disapplicazione mentre, in altre occasioni, vi ha dato attuazione ritenendola legittima.
La questione è stata così sottoposta al vaglio dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che, con le sentenze n. 17 e n. 18 del 9.11.2021, ha definitivamente stabilito l’obbligo di affidamento delle concessioni balneari tramite procedure ad evidenza pubblica, che garantiscano imparzialità e trasparenza per i concorrenti e che siano adeguatamente pubblicizzate durante il loro intero svolgimento.
Ribadito il contrasto della normativa italiana con i principi europei in tema di concorrenza, l’Adunanza Plenaria ha altresì prescritto ai giudici nazionali di disapplicare le disposizioni che prevedano qualsiasi forma di proroga automatica delle concessioni e ha sancito una nuova e definitiva scadenza delle concessioni in essere al 31.12.2023. Entro detto termine entro dovrà essere ultimata la riforma della disciplina e si dovrà procedere all’indizione delle procedure di affidamento ad evidenza pubblica.
Da ultimo, in linea di continuità con le suddette pronunce, il Governo Draghi ha sottoposto al vaglio del Parlamento il DDL Concorrenza contenente, tra le altre, una riforma del sistema delle concessioni balneari, volta a superare definitivamente i problemi di compatibilità con il diritto europeo.
Il disegno di legge, approvato con emendamenti al Senato, attende una seconda lettura alla Camera e sancisce una volta per tutte l’obbligo di affidamento delle concessioni balneari mediante procedura di gara ad evidenza pubblica a partire dal 2024.
A tale riguardo, è stato individuato il 31.12.2023 quale termine ultimo di scadenza delle concessioni in essere, con possibilità di un’unica proroga annuale (comunque non oltre il 31.12.2024) nel solo caso in cui non sia possibile concludere per ragioni oggettive la procedura di gara per l’assegnazione della concessione.
Fra le varie novità introdotte dalla citata riforma:
- le nuove concessioni dovranno avere una durata commisurata al tempo ragionevolmente necessario al recupero degli investimenti a alla remunerazione del capitale investito;
- i canoni annui da corrispondere all’ente concedente dovranno essere adeguati al reale valore economico e turistico del singolo bene oggetto di affidamento;
- il concessionario uscente avrà diritto a un indennizzo posto a carico del concessionario entrante;
- l’esperienza pregressa dei precedenti concessionari sarà tenuta in debita considerazione nella procedura di selezione.
Non resta dunque che attendere la versione definitiva della riforma per stabilire se l’annosa querelle fra le istituzioni nazionali e quelle europee troverà finalmente la sua fine.
