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Il fatto
Il caso posto all’attenzione delle Sezioni Unite trae origine dalla presentazione, da parte di una società di costruzioni, di un progetto per la realizzazione di un grande complesso alberghiero mediante lo strumento del Piano attuativo comunale (P.A.C.).
In relazione a tale progetto, coerentemente con i principi che informano il procedimento amministrativo, tra la società proponente ed il Comune veniva avviata una intensa interlocuzione, durata complessivamente circa quattro anni.
Se in un primo momento, l’Ente civico informava la società che la Commissione urbanistica comunale si era espressa con parere favorevole, successivamente, tuttavia, l’Amministrazione adottava una variante urbanistica che modificava significativamente, in senso restrittivo, il regime edilizio ed urbanistico dell’area in questione, precludendo la realizzazione dell’opera.
A fronte di siffatto comportamento della P.A., la società proponeva domanda di risarcimento del danno innanzi al giudice ordinario, lamentando la lesione dell’affidamento riposto nella correttezza dell’agere amministrativo e denunciando altresì la violazione dei termini procedimentali.
Il Comune convenuto proponeva regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c., chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.
Nello specifico, l’Ente comunale assumeva che la cognizione spettasse al giudice amministrativo in quanto, pur non essendoci in siffatta vicenda un provvedimento espresso dell’amministrazione, la doglianza della società attrice doveva ricondursi o al danno da ritardo, devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall’art. 133, comma 1, lett. a), n. 1, c.p.a., ovvero al danno da illegittimo esercizio della funzione amministrativa in materia di edilizia e urbanistica, attribuita essa pure alla giurisdizione del giudice amministrativo dall’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.
La decisione delle Sezioni Unite
Le Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi per risolvere il conflitto di giurisdizione, hanno disatteso le difese comunali, peraltro condivise dal Procuratore Generale, affermando, viceversa, la giurisdizione del giudice ordinario. E ciò attraverso un percorso argomentativo tramite cui la Corte è giunta ad ammettere la risarcibilità del danno occorso al privato dalla lesione di un’aspettativa incolpevole di natura civilistica, consistente cioè nella delusione della fiducia di quest’ultimo (e nel conseguente danno subito) ingenerata da un mero comportamento della P.A.
La pretesa risarcitoria avanzata dalla società attrice, infatti, poggiava sulla lesione del proprio affidamento originato dal comportamento dell’Amministrazione, che in vario modo l’aveva indotta a confidare ragionevolmente nel buon esito del procedimento.
Con l’ordinanza in commento, il Supremo Consesso si è quindi adoperato per stabilire se la giurisdizione del giudice civile – affermata nel 2011 in relazione alle domande di risarcimento del danno subito dal privato per incolpevole affidamento su di un provvedimento amministrativo, ampliativo della propria sfera giuridica, poi legittimamente annullato (cfr. Corte Cass., SS.UU., ordinanze 23 marzo 2011, nn. 6594, 6595 e 6596) – potesse essere affermata anche nel caso in cui nessun provvedimento fosse stato adottato, “cosicchè il privato abbia riposto il proprio affidamento in un mero comportamento dell’amministrazione”; ovvero se, al contrario, nell’ipotesi in cui nessun provvedimento fosse venuto ad esistenza, “l’affidamento riposto dal privato nella futura emanazione di un provvedimento a lui favorevole, non costituisse altro che un mero riflesso ininfluente sulla giurisdizione, di un’azione amministrativa”, con conseguente affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo secondo le regole di riparto.
Al fine di giungere alla soluzione del quesito posto, il Collegio, dopo avere approfonditamente analizzato anche la giurisprudenza successiva, è tornato alle ragioni poste alla base dell’orientamento inaugurato nel 2011 e ha posto in rilievo la circostanza che, in tali casi, i privati non hanno messo in discussione la illegittimità degli atti amministrativi, ma lamentato la lesione del loro affidamento sulla legittimità degli stessi ed hanno perciò chiesto il risarcimento dei danni da loro subiti per aver orientato le proprie scelte negoziali o imprenditoriali confidando, fino all’annullamento di tali atti, in tale legittimità.
In altre parole, la fattispecie causativa del danno non consiste nella lesione dell’interesse legittimo del destinatario del provvedimento, bensì nella lesione dell’affidamento che costui ha riposto nella legittimità del provvedimento che gli ha attribuito il bene della vita.
“La lesione” precisa la Suprema Corte “discende non dalla violazione delle regole di diritto pubblico che disciplinano l’esercizio del potere amministrativo che si estrinseca nel provvedimento [devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo], “bensì dalla violazione delle regole di correttezza e buona fede, di diritto privato, cui si deve uniformare il comportamento dell’Amministrazione” che giustifica la giurisdizione del giudice ordinario.
La violazione di tali ultime regole, cui anche la P.A. è tenuta ad uniformarsi, infatti, non dà vita ad invalidità provvedimentale, ma a responsabilità per la condotta posta in essere (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 4 maggio 2018, n. 5). Responsabilità, quest’ultima, che va ricondotta al paradigma della responsabilità contrattuale da “contatto sociale qualificato”, dal momento che essa non sorge in assenza di rapporto, come la responsabilità aquiliana, bensì da un rapporto tra soggetti – la Pubblica Amministrazione e il privato che con questa sia entrato in relazione – insorto prima ed a prescindere dal danno e nel cui ambito il privato deve poter fare affidamento nella protezione della P.A.
Conclusioni
In definitiva, ricade nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la pretesa risarcitoria fondata sulla lesione dell’affidamento del privato nella correttezza dell’azione amministrativa a causa di una condotta della P.A. che si assume difforme dai canoni di correttezza e buona fede, atteso che la responsabilità di quest’ultima per il danno cagionato al privato, quale conseguenza della violazione commessa, sorge da un rapporto inquadrabile nella responsabilità contrattuale, secondo lo schema della responsabilità da “contatto sociale qualificato”, inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni ex art. 1173 c.c. E ciò non solo nel caso in cui tale danno derivi dalla adozione e dal successivo annullamento di un provvedimento amministrativo, ma anche nel caso di assenza di tale provvedimento.
