L’insufficienza della sola vicinitas ai fini dell’impugnabilità dei titoli edilizi altrui

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Il caso di specie ed i quesiti sottoposti all’attenzione della Plenaria

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana – disposta ed eseguita una verificazione per l’accertamento delle distanze e del posizionamento di tre immobili iscritti al medesimo foglio catastale, ma in particelle distinte – rimetteva l’ultimo motivo di appello all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

Occorre premettere, anzitutto, brevemente, i fatti dai quali l’Adunanza Plenaria ha preso le mosse, ossia l’impugnazione di un titolo edilizio concessorio per la ritenuta violazione dei limiti legali in materia di distanze, non tra l’immobile del ricorrente e quello del confinante, bensì per il mancato rispetto della normativa in materia di distanze tra la costruzione del proprio vicino ed una terza costruzione non direttamente confinante con quella del ricorrente.

All’esito della verificazione disposta dal Consiglio di Giustizia, si dava atto dell’effettiva violazione dell’art. 9, D.M. n. 1444/1968 sui limiti inderogabili in materia di distanze (il quale sancisce la distanza minima assoluta di 10 metri tra pareti finestrate e pareti di costruzioni antistanti), con la conseguente annullabilità del titolo edilizio impugnato.

Tuttavia, il Collegio rimettente ha ritenuto necessario esaminare preliminarmente l’eccezione in rito sollevata sia dalle parti appellate che dall’Amministrazione resistente, in ordine alla carenza di interesse dell’appellante, il quale lamentava la violazione della distanza legale tra la costruzione del proprio vicino-confinante e - anziché la propria - una terza costruzione non direttamente confinante con quella dell’appellante.

Si interroga, dunque, il Giudice rimettente sulla possibilità di impugnare un titolo autorizzatorio altrui, sulla scorta del semplice requisito fisico-spaziale della vicinitas, da intendersi come stabile collegamento tra il ricorrente e l’area ove sorge il bene oggetto del titolo edilizio impugnato: più precisamente, v’è da comprendere se la semplice vicinitas, come sopra individuata, sia di per sé idonea e sufficiente a soddisfare contestualmente entrambe le condizioni dell’azione, ossia la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere.

Vengono posti all’attenzione dell’Adunanza Plenaria quattro articolati quesiti:

1. se la vicinitas sia di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione dei titoli edilizi contestati, ma anche a radicare l’interesse all’impugnazione;
2. nel caso in cui, invece, la vicinitas soddisfi solamente il requisito della legittimazione a ricorrere, se sia necessario per il ricorrente dimostrare lo specifico pregiudizio arrecatogli dal titolo edilizio altrui;
3. in caso di risposta affermativa, se lo specifico pregiudizio subito debba essere sempre dimostrato o se ciò si sia necessario nel solo caso in cui la vicinitas non renda di per sé evidente il pregiudizio;
4. come apprezzare l’interesse a ricorrere, in caso di violazione in materia di distanze legali, nei diversi casi di:

• violazione distanze tra ricorrente e costruzione del vicino-confinante,
• violazione distanze tra vicino-confinante e terza costruzione non direttamente confinante
• violazione distanze tra due costruzioni, entrambe non confinanti con quella del ricorrente, ma che, sulla scorta del concetto di vicinitas, incidano sul raggio visivo del ricorrente

Le risposte ai quesiti ed i principi di diritto illustrati dall’Adunanza Plenaria

Quanto al primo quesito sottoposto all’attenzione del Supremo Consesso, la Plenaria, ribadita la distinzione e l’autonomia tra le nozioni di legittimazione ad agire ed interesse al ricorso, afferma che esse – come condizioni dell’azione – debbono sussistere entrambe, posto che la sola vicinitas, come elemento di differenziazione idoneo ad integrare la legittimazione, non è per ciò solo in grado di soddisfare anche il requisito dell’interesse al ricorso. Per la sussistenza di tale condizione, infatti, deve essere dimostrato lo specifico vulnus arrecato dall’intervento edilizio posto in essere in forza del titolo autorizzativo altrui.

In risposta al secondo ed al terzo quesito, inoltre, la Plenaria precisa che la necessaria dimostrazione dello specifico pregiudizio, derivante dall’intervento edilizio posto in contestazione, può essere dedotto dall’insieme delle allegazioni al ricorso, precisabili ulteriormente in corso di causa, a fronte delle eventuali contestazioni delle controparti, circa l’insussistenza dell’interesse a ricorrere.

Infine, quanto all’ultimo quesito, l’Adunanza Plenaria afferma la rilevanza, ai fini dell’impugnabilità del titolo, sia della violazione della distanza legale tra l’immobile del ricorrente e quello del suo confinante, ma anche la violazione della distanza tra l’immobile del vicino ed una terza costruzione non direttamente confinante con il ricorrente, purché dall’eventuale annullamento del titolo possa derivare all’impugnante un effetto di ripristino concretamente utile e non meramente emulativo.

L’Adunanza Planaria, in chiusura della propria decisione, sancisce, quindi, i seguenti principi di diritto:

1. il Giudice deve, anche d’ufficio, rilevare la sussistenza di entrambe le condizioni dell’azione (legittimazione ad agire e interesse al ricorso), posto che, la sola vicinitas, come elemento di individuazione della legittimazione, non è in grado per ciò solo di integrare anche l’interesse al ricorso, come specifico pregiudizio derivante dal titolo impugnato;
2. l’interesse a ricorrere - come specifico vulnus scaturente dall’intervento edilizio posto in essere in forza del titolo edilizio annullabile – può essere, comunque, ricavato dalle allegazioni fornite in seno al ricorso;
3. laddove la sussistenza dell’interesse al ricorso fosse revocata in dubbio dalle controparti o, d’ufficio, dal Giudice, essa può comunque essere comprovata e precisata dal ricorrente nel corso del giudizio;
4. ai fini dell’individuazione dell’interesse al ricorso, sono considerate rilevanti le violazioni di legge o di strumenti urbanistici in materia di distanze sia tra l’immobile del ricorrente e quello del suo confinante, ma anche tra immobile del confinante ed una terza costruzione, non direttamente confinante col ricorrente, purché dall’annullamento del titolo edilizio impugnato – e conseguente ripristino - possa derivare al ricorrente un effetto concretamente utile, e non meramente emulativo.

Sarà, pertanto, necessario che il Collegio giudicante valuti, caso per caso, la sussistenza di entrambi i requisiti della legittimazione ad agire e dell’interesse a ricorrere, non potendosi basare esclusivamente sul concetto di vicinitas.