Le problematiche scaturenti dall’utilizzo degli appalti di servizi fiduciari ed esigenze di sicurezza degli immobili

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L’ ANAC ha emanato specifiche Linee Guida (delibera n. 462 del Consiglio dell’Autorità del 23 maggio 2018) per chiarire le differenze tra i servizi di:

1. portierato e/o cd. global service;
2. vigilanza privata.

La vigilanza privata

L’ANAC osserva che l’ordinamento italiano subordina l’ingresso nel mercato dei servizi di vigilanza privata a stringenti requisiti organizzativi e professionali, in considerazione della particolare natura delle attività che gli operatori economici del settore sono chiamati a svolgere.  Le norme principali che regolano la materia sono le seguenti:

1. Regio decreto 18 giugno 1931 n. 773 recante il “Testo unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza” e s.m.i. (di seguito, “Tulps”) e dal Regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 e s.m.i. (di seguito, “Regolamento”).
2. Decreto del Ministro dell’Interno 1 ottobre 2010, n. 269, modificato dal Decreto 25 febbraio 2015, n. 56 (il “Decreto”).

Ai sensi delle disposizioni del Tulps e del Regolamento, l’attività di vigilanza immobiliare può essere esercitata solo a seguito di rilascio da parte del prefetto di apposita licenza ed in presenza di particolari presupposti e requisiti, in primis la cittadinanza italiana ovvero di uno Stato membro dell’Unione europea. La licenza non può essere rilasciata a soggetti che siano incapaci di obbligarsi o abbiano riportato condanna per delitto anche non colposo.

L’istanza per ottenere la licenza è corredata da progetto organizzativo e tecnico-operativo dell’Istituto, nonché dalla documentazione comprovante il possesso delle capacità tecniche occorrenti, proprie e delle persone preposte alle unità operative e la disponibilità̀ dei mezzi finanziari, logistici e tecnici occorrenti per l’attività̀ da svolgere e le relative caratteristiche.

Il Decreto individua, invece, esattamente le tipologie di servizi demandati agli istituti di vigilanza privata «per mezzo delle dipendenti guardie giurate e con l’uso dei mezzi posti a loro disposizione» (Allegato D, sezione III, paragrafo 3.a).

Alla luce della disciplina in vigore, la prassi delle stazioni appaltanti di affidare, a tutela delle esigenze di sicurezza immobiliare, servizi di portierato e/o global service, in luogo dei servizi di vigilanza privata, non è corretta per carenza della necessaria licenza prefettizia del TULPS: mentre le guardie giurate munite di licenza, infatti, hanno poteri di intervento diretto per la difesa dell’immobile, l’attività di portierato o di guardiania non implica un obbligo di difesa attiva degli immobili, ma una normale tutela della proprietà privata e della funzionalità di aziende o complessi operativi (es. registrazione dei visitatori, controllo ed ispezione degli accessi, regolazione dell’afflusso delle vetture ai parcheggi etc.).

Il portierato o global service

Le società di portierato, di global service e di servizi integrati, iscritte alla Camera di Commercio, dunque, possono svolgere esclusivamente le attività indicate nel loro oggetto sociale, in quanto operanti senza le autorizzazioni ed i controlli cui, invece, sono soggetti gli istituti di vigilanza privata.

Tutto ciò è in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza consolidata che distingue tra la mera vigilanza passiva – che può essere compiuta da personale diverso dalle guardie giurate - ed compiti di vigilanza attiva – che possono comportare l’uso delle armi, la prevenzione e l’immediata repressione dei reati in concorso con le forze dell’ordine, che ricadono nel regime di controllo e di autorizzazione previsto dal TULPS, ritenendo tali compiti assimilabili a quelli svolti dagli appartenenti alla forze di polizia e distinta, per tale ragione, dalla attività di portierato caratterizzata, invece, per essere destinata a garantire l’ordinata utilizzazione dell’immobile senza che vengano in alcun modo in rilevo (se non in via del tutto mediata ed indiretta) finalità di prevenzione e sicurezza (Cfr. Cassazione Penale, sezione I, 12 aprile 2006, n. 14258; Consiglio di Stato, sezione VI, 14 febbraio 2007, n. 654; TAR Lombardia, sezione III, 25 maggio 2010, n. 1674).

Un'unica gara di appalto per più servizi

Alla luce di quanto sopra, l’ANAC ha chiarito che le stazioni appaltanti, nell’indire bandi di gara per servizi di vigilanza, hanno l’onere di:

• indicare che il servizio di vigilanza privato, anche qualora si ricorra al cd.  ”global service”, non può essere svolto senza la necessaria ed indispensabile licenza prefettizia prevista dal TULPS;
• verificare che, all’atto della stipula del contratto di affidamento del servizio, il soggetto aggiudicatario possegga detta autorizzazione e la mantenga per tutta l’esecuzione del contratto.

Si segnala che potrebbe, comunque, essere conveniente per le stazioni appaltanti effettuare un’unica gara comprendente più servizi, quali la vigilanza armata, la custodia e il portierato, prevedendo però lotti distinti per ciascun servizio.

In tal caso, rimane l’obbligo di indicare dettagliatamente nei documenti di gara i singoli servizi richiesti precisando, in relazione a ciascuno di essi, i requisiti necessari per la partecipazione alla gara e quelli necessari per l’esecuzione, ivi comprese le autorizzazioni.

Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 51 del Decreto Legislativo 18 aprile 2016 (Codice dei Contratti pubblici), al fine di favorire l’accesso delle microimprese, piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti suddividono gli appalti in lotti funzionali ovvero in lotti prestazionali in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture.  Tale suddivisione, in caso di servizi da svolgere presso vasti complessi immobiliari, gli aeroporti o le stazioni, o eventi/fiere, può riguardare anche l’estensione geografica.