La qualificazione delle stazioni appaltanti: una riforma strutturale di cui il Paese necessita a prescindere dal PNRR

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Della disciplina relativa alla qualificazione delle stazioni appaltanti si oc­cupa l’art. 38 del nuovo Codice dei contratti, disciplina ad oggi non ancora operativa, poiché è neces­sario il varo di disposizioni attuative, al momento non ancora adottate, per cui nelle more, tutte le stazioni appaltanti devono ritenersi qualificate me­diante la semplice iscrizione presso l’ANAC alla cd Anagrafe delle stazioni appaltanti (AUSA). La qualificazione è obbligatoria perché le stazioni appaltanti e le centrali di committenza che non intendono fare domanda di qualificazione devono individuare il soggetto di riferimento che intende qualificarsi e che espleterà, anche per loro conto, la funzione di stazione appaltante. Infatti, l’art. 216, comma 10 del d.lgs. n. 50/2016 dispone che “Fino alla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all’articolo 38, i requisiti di qualificazione sono soddisfatti mediante l’i­scrizione all’anagrafe di cui all’articolo 33-ter del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221”, oltre quella data si deve esser qualificati.

Ecco di cosa di tratta, cioè della possibilità di spendere delle stazioni appaltanti. Come specificato nel documento, la qualificazione:

• è necessaria per tutte le acquisizioni di importo pari o superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti dai decreti legislativi di cui all’articolo 1, comma 1, della legge 21 giugno 2022, n. 78;
• non è necessaria la qualificazione per gli affidamenti diretti e per l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza e dai soggetti aggregatori.

Con la delibera n. 141 del 30 marzo 2022, l’ANAC ha approvato le  prime “Linee guida per la qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza di cui all’art. 38 del Codice dei contratti pubblici, in virtù del Protocollo d’intesa sottoscritto il 17 dicembre 2021 tra l’Autorità stessa e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, adottato al fine di dare esecuzione a uno dei sotto-obiettivi (IV) indicati nella misura M1C1-71 – Riforma 1.10, recante “Riforma del quadro legislativo in materia di appalti pubblici e concessioni” del PNRR.”

Con la delibera n. 441 del 28 settembre 2022, ANAC ha  approvato le “Linee guida recanti «attuazione – anche a fasi progressive - del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza da porre alla base del nuovo sistema di qualificazione che sarà reso operativo al momento della entrata in vigore della riforma della disciplina dei contratti pubblici.”

Il perché delle due delibere è presto detto: in sede di attuazione del PNRR ci si è immediatamente reso conto che la struttura verticistica del Piano mal si conciliava con la struttura organica delle stazioni appaltanti chiamate ad attuarlo. La cd. messa a terra vede la presenza di soggetti beneficiari e attuatori che per dimensioni non sono in grado di dare attuazione. Ed ecco la nascita di una cabina di regia e di un sistema di supporto con il coinvolgimento tecnico amministrativa di strutture statali come CDP e della previsione di coinvolgimento delle società in house anche non soggette al proprio controllo analogo, sino al Protocollo sigla to tra Presidenza del Consiglio ed Anac per anticipare i tempi di definizione della disciplina anche in deroga alle attuali norme contenute nel codice dei contratti.   

L’accelerazione imposta dal PNRR: il coinvolgimento diretto di Anac e l’adozione delle linee guida

Con la prima Linea Guida n. 141/2022 , ANAC ha avviato senza disciplina la qualificazione delle stazioni appaltanti chiedendo informazioni e dati alle stazioni appaltanti. Ecco perché nella prima linea guida adottata di fatto si prende tempo e si scandisce una procedura di qualificazione a formazione progressiva che sposta in avanti nel tempo l’approvazione di un testo finale di ANAC che vincolerà tutte le stazioni appaltanti che cadono sotto l’art. 38.

Ferma restando la criticabile scelta governativa di non adottare un d.P.C.M ma delegare ad Anac , suo malgrado, una attività normativa, nel testo si rintracciano i medesimi requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’elenco, da istituirsi presso l’ANAC, delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte anche le centrali di committenza. Però rispetto a quella esperienza, questa volta, le previsioni impensieriscono, perché vanno oltre il dettame normativa e pure oltre il monitoraggio e screening indicato nel protocollo. Ci si riferisce soprattutto alla parte in cui si  individuano i pesi attribuiti a ciascun requisito di base, in seguito verranno definite le modalità per l’attribuzione dei punteggi relativi a ciascun requisito grazie alle informazioni provenienti dai dati raccolti dalle stazioni appaltanti e dalla consultazione pubblica con gli stakeholders. Anche i pesi potranno essere riconsiderati a seguito delle suddette attività. Nelle semplici procedure di gara alle amministrazioni infliggono la condanna di definire criteri, sottocriteri, pesi, punteggi algoritmi: dove sono in questo caso i kit di sopravvivenza della legittimità che da anni Anac e chi prima di Anac ci hanno imposto? La ratio sta nel fondare il sistema di qualificazione sulla base di dati oggettivi, evitando la realizzazione di un sistema “asettico” che non tenga conto dei diversi ambiti territoriali e delle caratteristiche del contesto in cui operano le stazioni appaltanti. Questo fine è condivisibile ma va ancorato sempre a criteri valutativi oggettivi, soprattutto in questa fase storica, ove la qualificazione conseguita determina l’attribuzione di risorse finanziarie e incentive anche per il personale impiegato.

Con la seconda Linea Guida  n. 441/2022, Anac  fornisce ulteriori indicazioni alla luce delle quali si resta alquanto perplessi,  perché la qualificazione della stazione appaltante si gioca di fatto su un sistema on/off tipico del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa per arrivare ad avere una patente a punti. Nel dettaglio, si individuano/ribadiscono  i requisiti necessari per la qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, le informazioni necessarie per dimostrarne il possesso, le modalità di raccolta di tali informazioni e per il funzionamento del sistema di qualificazione attribuendo agli stessi dei punteggi e pure numerose deroghe. Altro, rispetto a quello che ci si aspettava per una crescita professionale delle stazioni appaltanti; altro rispetto a quello che necessita per la riduzione della stazione appaltante, perchè Anac si limiterà a verificare a campione quanto dichiarato dalle stazioni appaltanti senza alcuna disamina delle capacità della stazione richiedente la qualificazione.

Riflessione conclusiva

L'entrata in vigore dell’intero sistema purtroppo risente del momento storico e delle scadenze ravvicinate del PNRR. Una riforma epocale delle stazioni appaltanti che avrebbe dovuto esser condotta con i giusti tempi di una riforma strutturale, rischia di esser affrettata e conseguentemente, porre in essere un regime che nell’immediatezza potrà determinare la paralisi del mercato. Questo però non giustifica l’annacquamento di una riforma che si aspetta da anni, riforma che prima tra tutto è volta a premiare ed incentivare le eccellenze nelle stazioni appaltanti che già esistono e meritano di esser valorizzate a vantaggio di tutta la pubblica amministrazione. Non si tratta di stilare la lista dei buoni e cattivi, ma di metter a fattor comune le esperienze già fatte dalle amministrazioni ed esportarle, tarandoci verso un target alto di expertise.