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La vicenda sottoposta alle Sezioni Unite
La società aggiudicataria dei servizi di raccolta dei rifiuti solidi urbani e di igiene ambientale depositava ricorso monitorio basato sulle fatture dalla stessa emesse, nei confronti del Comune committente, al fine di adeguare il canone contrattuale ai maggiori costi del lavoro conseguenti al rinnovo del contratto collettivo di categoria.
Il Tribunale adito emetteva decreto ingiuntivo, a fronte del quale il Comune proponeva opposizione, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo.
Il Tribunale riteneva sussistente la propria giurisdizione e il Comune proponeva ricorso per regolamento di giurisdizione, sostenendo la riconducibilità della causa nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in forza dell’art. 133 comma 1, lett. e), n. 2, D.Lgs. 104/2010 (c.p.a.), avendo ad oggetto la revisione dei prezzi del contratto di appalto.
Si precisa, al riguardo, che le pattuizioni tra le parti contenevano una clausola del seguente tenore: “La revisione periodica del prezzo è prevista in conformità a quanto disposto dalla L. 23 dicembre 1994, n. 724, art.44. Ai fini del calcolo del relativo importo, la revisione sarà calcolata a partire dal 5 semestre e agganciata alle variazioni dell’indice ISTAT, con esclusione delle variazioni prezzi intervenute nel corso del primo anno. Pertanto, alla data del quinto semestre saranno calcolate le variazioni intervenute nel 1 semestre del secondo anno, al netto delle variazioni intervenute nel primo anno. Tale revisione sarà richiesta dall'impresa a mezzo raccomandata a/r”.
Rapporto tra giurisdizioni e posizioni dei contraenti
L’ordinanza rammenta che, secondo la consolidata giurisprudenza delle medesime Sezioni Unite, la sussistenza di una giurisdizione esclusiva non comporta l’automatica estromissione della giurisdizione ordinaria.
E ciò sulla scorta dello stesso dettato dell’art. 103, comma 1, Cost. e delle indicazioni espresse dalla Corte Costituzionale, che individua il presupposto della giurisdizione esclusiva nella sussistenza e nell’esercizio, anche in via indiretta, di un potere della parte pubblica (cfr. in primis sent. 6 luglio 2004, n. 204).
Per queste ragioni la giurisprudenza del riparto ha escluso che dall’art. 133 comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. possa discendere il conferimento al giudice amministrativo di qualsivoglia controversia relativa alla revisione dei prezzi di contratti pubblici aventi ad oggetto prestazioni ad esecuzione continuata o periodica, dovendosi invece verificare l’esistenza e l’esercizio di un potere.
Nel descritto contesto, assumono rilievo essenziale le pattuizioni contrattuali:
- se non affrontano la revisione dei prezzi, la controversia ricade nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
- se invece la disciplinano, occorre verificare che effetti hanno sul rapporto tra le parti, in termini di permanenza di una posizione di potere della stazione appaltante oppure di raggiungimento di una piena pariteticità dei contraenti.
Con riferimento a questa seconda ipotesi, l’ordinanza in esame, ripercorsi gli indirizzi interpretativi delle clausole di revisione prezzi che si sono sviluppati nella giurisprudenza delle medesime Sezioni Unite, rimarca il punto dirimente:
- se il contenuto della clausola implica la persistenza di una discrezionalità della committente pubblica, vale a dire di una posizione di potere, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
- se invece il contenuto della clausola individua puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza a tale obbligo di un diritto soggettivo dell'appaltatore, così da confluire nella giurisdizione ordinaria (salvo, ex art. 386 c.p.c., ogni successivo esito nel merito, ivi compresa l’eventuale nullità della clausola stessa).
La generale regola della pariteticità, che investe anche la pubblica amministrazione nel momento in cui diventa parte del contratto stipulato con l’aggiudicatario-appaltatore, rispetto agli obblighi esecutivi e ai correlati diritti soggettivi, può quindi trovare un’eccezione nella clausola di revisione dei prezzi, qualora quest’ultima conferisca alla pubblica amministrazione uno spazio di discrezionalità riferito all’an e/o al quantum.
Al ricorrere di questa eccezione, la giurisdizione è quella esclusiva del giudice amministrativo, dato che la pariteticità non è stata raggiunta nella specifica regola negoziale della revisione prezzi e conseguentemente non può sussistere nella fase esecutiva di detta regola.
Nel caso specifico: la giurisdizione del giudice ordinario
L’ordinanza in esame ha rigettato il ricorso del Comune per regolamento di giurisdizione, sulla scorta dell’esame della disposizione contrattuale che, come anticipato, prevedeva la revisione periodica del prezzo in conformità a quanto disposto dall’art. 44 legge 724/1994 (poi trasfuso nel D.Lgs. 163/2006), stabilendo le regole di calcolo e le modalità per richiederla.
Le Sezioni Unite hanno invero verificato che detta clausola non denota alcun conferimento di potere/discrezionalità alla stazione appaltante, prevedendo in modo specifico l’ambito temporale e il parametro dell’indice Istat, e hanno inoltre:
- escluso la possibilità di far discendere un potere discrezionale dalla presenza di un riferimento a una norma (l’art. 44 cit.) non più vigente all'epoca della stipulazione, posto che la clausola contiene una disciplina specifica e autosufficiente delle modalità di revisione;
- escluso la possibilità di rintracciare un potere pubblico quale automatica conseguenza dell’obbligo di legge, vigente all’epoca della conclusione del contratto, in merito all’inserimento della clausola di revisione dei prezzi, apparendo piuttosto tale regola contrattuale uno strumento di garanzia per l'appaltatore.
Verificata l’assenza di potere della parte pubblica, e dunque la sussistenza di una pariteticità delle parti, l’ordinanza qualifica il petitum sostanziale dell’appaltatore come diritto soggettivo che ha per oggetto l’adempimento da parte del Comune della clausola di revisione dei prezzi, dichiarando quindi la giurisdizione del giudice ordinario.
