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La sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi e il silenzio
L’art. 103 del DL 13 marzo 2020 n. 18 (c. d. Cura Italia), come modificato dall’art. 37 del decreto legge n. 23 dell’8 aprile 2020, ha disposto la sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi che cadono nel periodo dal 23 febbraio 2020 al 15 maggio 2020.
La sospensione, per espressa previsione normativa, riguarda anche i termini per la formazione del “silenzio significativo” che pertanto, al pari degli altri termini, cominciano nuovamente a decorrere dal 15 maggio 2020.
Il silenzio significativo, come noto, si distingue dal silenzio inadempimento per l’esistenza, nel primo caso, di una norma che attribuisce all’inerzia della Pubblica Amministrazione, decorso un certo termine previsto dalla norma stessa, la produzione dell’effetto dell’accoglimento o del rigetto dell’istanza del privato. Laddove, viceversa, il decorso del termine non produce alcun effetto predeterminato nel caso di silenzio inadempimento, salvo quello di legittimare la proposizione dell’azione avverso il silenzio ex art. 31 del codice del processo amministrativo da parte del privato che ha presentato l’istanza rimasta inevasa.
Ne consegue che lo spirare del termine previsto per la formazione del silenzio nel periodo dall’8 marzo 2020 al 15 maggio 2020:
- non produce alcun effetto giuridico nel caso di silenzio significativo, dovendosi computare il periodo di sospensione a far data dal 15 maggio 2020;
- produce gli effetti giuridici ordinari nel caso di silenzio inadempimento dell’amministrazione rispetto all’obbligo di provvedere.
Entrambe tali situazioni vanno considerate alla luce delle altre disposizioni dello stesso DL Cura Italia e del successivo decreto Sviluppo in tema di ricorsi giurisdizionali amministrativi.
La sospensione dei termini di proposizione dei ricorsi giurisdizionali davanti al GA
L’art. 84, comma 1, del Cura Italia ha esteso l’applicazione dell’art. 54, commi 2 e 3, di sospensione di tutti i termini relativi al processo amministrativo per il periodo dal 1° agosto al 31 agosto, al periodo dall'8 marzo 2020 fino al 15 aprile 2020, termine quest’ultimo prorogato al 3 maggio 2020 dall’art. 36, comma 3, del DL 8 aprile 2020 n. 23 per ciò che riguarda i termini per la notificazione dei ricorsi.
In sede di conversione, peraltro, la L. 24 aprile 2020 n. 27 ha introdotto il comma 1-bis all’art. 103 a mente del quale il periodo di sospensione sino al 15 maggio 2020 trova altresì applicazione “per la presentazione di ricorsi giurisdizionali.”.
Senza entrare in questa sede nel merito della previsione di cui al comma 1-bis dell’art. 103, come detto introdotto dalla legge n. 27 del 24 aprile 2020, che pure potrebbe suggerire un ‘allineamento’ della sospensione dei termini di tutti i ricorsi giurisdizionali sino al 15 maggio 2020, le disposizioni richiamate pongono in evidenza che:
- nel caso del silenzio significativo il fatto giuridico in sé che non si produce e quindi la tutela giurisdizionale nel periodo emergenziale è assicurata a prescindere dalla disposizione della sospensione dei ricorsi prevista dall’art. 84 e successive modifiche e integrazioni. Con la conseguenza che non decorrono né i termini per la proposizione dei ricorsi davanti al Giudice Amministrativo né quelli per il ricorso straordinario al Capo dello Stato;
- nel caso del silenzio inadempimento, viceversa, perché il fatto giuridico dell’inadempimento per il decorso del termine si produce e quindi diviene essenziale ai fini della tutela giurisdizionale direttamente ed esclusivamente la sospensione disposta dall’art. 84. Con la conseguenza che non decorrono i termini per proporre ricorso avverso il silenzio ex art. 30 c.p.a. davanti al Giudice Amministrativo, in quanto sospeso in base alla previsione dell’art. 84 che estende al periodo dall’8 marzo al 3 maggio la sospensione feriale dei termini, mentre decorrono quelli per proporre ricorso straordinario al Capo dello Stato, non essendo quest’ultimo soggetto in generale alla sospensione dei termini feriali.
La sospensione dei termini e le segnalazioni certificate
Una peculiare forma di silenzio significativo è quella del silenzio della P.A. sulle segnalazioni certificate, il quale non è qualificabile né in termini di silenzio significativo in senso proprio, perché non esprime l’assenso o il rigetto dell’istanza del privato, né di silenzio inadempimento, perché l’inerzia ha un effetto giuridico specifico: quello di rifiuto di adozione di un provvedimento inibitorio dell’attività intrapresa dal privato (si veda al riguardo Cons. di Stato, Ad. Plen., sent. n. 15/2011).
L’art. 103, comma 2, del Cura Italia prevede che alle segnalazioni certificate di inizio attività e alle segnalazioni certificate di agibilità, si applichi la disposizione di cui al primo periodo della stesso comma 2 a mente del quale gli atti abilitativi comunque denominati in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, allo stato fissata al 31 luglio 2020, e quindi fino al 29 ottobre 2020.
Viene così mantenuto in capo alla P.A. il potere di divieto previsto dall’ordinamento per la fattispecie di segnalazione certificata sino al 29 ottobre 2020, e conseguentemente spostato in avanti anche il termine decadenziale per l’azione di annullamento dell’atto tacito di diniego di esercizio del potere inibitorio, esperibile entro sessanta giorni dal decorso del termine per l’esercizio dei poteri stessi.
Ferma restando l’esperibilità dell’azione anche prima del decorso del termine per l’esercizio dei poteri inibitori e la possibilità di adozione delle pronunce cautelari, come chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 15/2011.
